Das „besonders überwachte Gleis“ darf nur als aktive Schallschutzmaßnahme berücksichtigt werden. Urteil vom 14. November 2001

Kemper & Sommer, Rechtsanwälte
februar 2002

Entscheidungsgründe des Bundesverwaltungsgerichts gegen die Berücksichtigung des „besonders überwachten Gleises“ bei der Ermittlung von Lärmschutzansprüchen

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14. November 2001 einen Versuch der Deutschen Bahn AG und des Eisenbahn-Bundesamtes vereitelt, das sog. „besonders überwachte Gleis“ künftig dazu zu nutzen, bei der Feststellung von Ansprüchen auf Lärmschutz mögliche Ansprüche auf aktiven Lärmschutz von vornherein „wegzudefinieren“. Ermöglichen sollte dies eine Praxis, bei der das „besonders überwachte Gleis“ auf neuen oder geänderten Bahnstrecken stets dann in Ansatz gebracht wurde, wenn die durch eine Änderung hervorgerufene Lärmsteigerung bis zu 3 dB(A) betrug. Diese 3 dB(A) sollten dann wiederum durch das „besonders überwachte Gleis“ ausgeglichen werden mit der Folge, dass angeblich keine Lärmschutzansprüche entstehen sollten. Das Bundesverwaltungsgericht hat dieser Praxis, die im Jahre 2000 meines Wissens erstmals vom Eisenbahn-Bundesamt angewandt wurde, einen klaren Riegel vorgeschoben. Die Entscheidungsgründe liegen nunmehr vor. Die Leitsätze der Entscheidung lauten:

„1. Das Verfahren „besonders überwachtes Gleis“ ist eine Schallschutzmaßnahme, die der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte des § 2 der 16. BImSchV dient. Sein Lärmminderungseffekt darf nicht schon bei der Beurteilung der Frage berücksichtigt werden, ob sich durch einen erheblichen baulichen Eingriff der Beurteilungspegel des von dem zu ändernden Schienenweg ausgehenden Verkehrslärms in dem in § 1 Abs. 2 der 16. BImSchV geregelten Umfang erhöht.

2. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AEG für die Erteilung einer Plangenehmigung kann nicht dadurch erfüllt werden, dass die Bewältigung eines durch die Beeinträchtigung von Rechten anderer verursachten Planungskonflikts mittels Entscheidungsvorbehalt in einen anderen Planungsabschnitt verlagert wird.“

Das Gericht hatte einen Fall zu entscheiden, in dem zwei Klägerinnen und ein Kläger gegen eine Plangenehmigung für die wesentliche Änderung (Verschiebung der Lage der Gleise) einer Bahnstrecke vorgegangen waren. Sie hatten die Aufhebung der Plangenehmigung, hilfsweise die Entscheidung über von ihnen geltend gemachte Schutzansprüche verlangt. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Eisenbahn-Bundesamt zu der hilfsweise geforderten Entscheidung über die von den Klägern geltend gemachten Schutzansprüche verurteilt.

Nach den schalltechnischen Untersuchungen erhöhten sich die zu erwartenden Lärmbelastungen bei den entscheidenden Wohngebäuden durch die Änderungen an der Bahnstrecke von 0,5 bis 0,8 dB(A) auf 60,3 bis 64,1 dB(A), an einem anderen Immissionsort um max. 0,3 auf max. 63,2 dB(A) am Tage und um max. 0,2 auf max. 59,6 dB(A) in der Nacht. Dies hätte nach bisheriger Auffassung stets zu Ansprüchen auf Einhaltung der Grenzwerte der Verkehrslärmschutzverordnung (59 dB(A) am Tage und 49 dB(A) in der Nacht) geführt. Nunmehr wollte die Deutsche Bahn AG als Vorhabenträger jedoch das „besonders überwachte Gleis“ als besondere Gleisbauart bereits bei der Anspruchsermittlung in Ansatz bringen mit der Folge, dass keine Pegelerhöhung um die genannten Werte aufgetreten wäre, sondern durch die Verringerung des Prognosepegels um 3 dB(A) durch die Maßnahme „besonders überwachtes Gleis“ eine erhebliche Verringerung der Pegel an den entscheidenden Immissionsorten. Das „besonders überwachte Gleis“ sollte im immissionsschutzrechtlichen Sinne nicht mehr aktive Lärmschutzmaßnahme sein, sondern Teil der wesentlichen Änderung an der Strecke als sog. besondere Gleisbauart. Für die Klägerinnen sollte das dazu führen, dass die Deutsche Bahn AG – anstatt nach der bisherigen Praxis zu Lärmschutzmaßnahmen mit dem Ziel der Einhaltung von 59 dB(A) tags und 49 dB(A) nachts – zu keinerlei Lärmschutzmaßnahmen verpflichtet wäre. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Praxis mit den im Folgenden zur weiteren Verwendung für eventuelle Betroffene zitierten – allerdings etwas komplizierten – Ausführungen verworfen:

„bb) Wegen der mithin bei den Klägerinnen zu 2 und 3 zutreffend festgestellten, durch einen erheblichen baulichen Eingriff bedingten Pegelerhöhungen, die ohne Berücksichtigung des Verfahrens büG jeweils – im Falle der Klägerin zu 3 aufgerundet gemäß Anlage 2 der 16. BImSchV – mindestens 60 dB(A) nachts erreichen, sind die Anspruchsvoraussetzungen für Lärmschutzvorkehrungen gemäß § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 16. BImSchV erfüllt.

Die genannten Vorschriften gestatten es entgegen der Auffassung der Beklagten nicht, den Lärmreduzierungseffekt des Verfahrens büG bereits bei der Beurteilung der Frage einzubeziehen, ob die baulichen Maßnahmen zu einer Lärmerhöhung führen und deswegen als „wesentliche Änderung“ im Sinne von § 41 Abs. 1 BImSchG anzusehen sind. Eine „Kompensation“ vorhabenbedingter Erhöhungen des Beurteilungspegels durch entsprechende Lärmreduzierungseffekte des Verfahrens büG mit der Folge, dass bereits der Tatbestand des § 41 Abs. 1 BImSchG  i.V.m. § 1 Abs. 2 BImSchV nicht erfüllt ist und deswegen ein Anspruch auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte des § 2 der 16. BImSchV erst gar nicht entsteht, ist ausgeschlossen. Das Verfahren büG ist seiner objektiven Funktion nach als Lärmschutzmaßnahme zu qualifizieren und deswegen allein der Rechtsfolgeseite des § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV zuzuordnen.

Auf die objektive Funktion ist bei der Zuordnung lärmreduzierender Maßnahmen in das Regelungssystem des § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der 16. BImSchV abzustellen, weil es anderenfalls in das Belieben der Planfeststellungsbehörde gestellt wäre, über den Eintritt der Sanierungspflicht aus § 2 der 16. BImSchV zu entscheiden. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, der es rechtfertigen könnte, dieselbe lärmreduzierende Maßnahme in einem Fall als Teil der wesentlichen Änderung eines Schienenweges, im anderen Fall als bloße aktive Schallschutzmaßnahme zu behandeln. Dient eine solche Maßnahme nach ihrer objektiven Funktion ausschließlich oder ganz überwiegend dem Lärmschutz, darf sie nicht in die vorhabenbedingte Lärmprognose einbezogen werden, sondern ist zwingend der Rechtsfolgeseite des Regelungssystems des § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV zuzuordnen, die auf die Einhaltung der Grenzwerte des § 2 der 16. BImSchV gerichtet ist. Anderenfalls würde der Mechanismus dieses Regelungssystems umgangen. Er zielt nicht in erster Linie darauf, vorhabenbedingte Erhöhungen des Beurteilungspegels von vornherein zu vermeiden, sondern ist vielmehr darauf gerichtet, aus Anlass größerer Baumaßnahmen Lärmsanierung zu gewährleisten. Wenn dabei die wesentliche Änderung eines Verkehrsweges einem Neubau gleichgestellt wird, beruht dies auf dem Gedanken, dass zum einen die Planfeststellungsbedürftigkeit des Vorhabens ohnehin dazu zwingt, bezüglich des Verkehrslärms – wenn dieser vorhabenbedingt ansteigt – in eine neue planerische Abwägung einzutreten, und zum anderen sich – wie bei einem Neubau – aus Gründen der Kostenersparnis regelmäßig das Abwägungsergebnis aufdrängen wird, den gebotenen Lärmschutz von vornherein „mit einzubauen“. Dieser vom Gesetz- und Verordnungsgeber vorweggenommenen Abwägungsentscheidung würde es zuwider laufen, wenn Lärmschutzmaßnahmen, die gerade dazu dienen, die Einhaltung der Grenzwerte des § 2 der 16. BImSchV sicherzustellen, bereits auf der Tatbestandsseite berücksichtigt werden könnten, um den Mechanismus der 16. BImSchV erst gar nicht in Gang zu setzen. Das liegt beim Beispiel einer Lärmschutzwand auf der Hand, gilt aber nicht nur für Lärmschutzmaßnahmen, die die Ausbreitung des Lärms verhindern, sondern auch für solche, die wie das Verfahren büG bereits die Entstehung von Lärm an der Quelle vermeiden. Denn die Rechtsfolge des § 41 Abs. 1 BImSchG, die darauf gerichtet ist sicherzustellen, dass durch den Bau oder die wesentliche Änderung keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, bezieht sich, wie die in der Legaldefinition des „Standes der Technik“ in § 3 Abs. 6 BImSchG genannten Alternativen verdeutlichen, gleichermaßen auf Lärmschutzmaßnahmen an der Quelle (“Maßnahmen zur Begrenzung von Emissionen“) wie auf dem Übertragungsweg.

Das Verfahren büG ist seiner objektiven Funktion nach eine Lärmschutzmaßnahme. Es erfüllt keine andere Funktion als die der Lärmminderung. Hierzu ist es entwickelt worden, und diese Funktion bestimmt die Entscheidung über seinen Einsatz. Dass es bei der Anwendung dieses Verfahrens entbehrlich sein mag, die Schienenwege einer aus Sicherheitsgründen sonst erforderlichen Oberflächenschleifung zu unterziehen, ist eine bloße Nebenfolge dieser Maßnahme, prägt ihre Funktion nicht und war – soweit ersichtlich – für ihre Entwicklung und ihren Einsatz unerheblich. Auch der Verordnungsgeber der 16. BImSchV hat das Verfahren büG als „lärmmindernde Maßnahme“ eingeordnet (BRDrucks 661/89, S. 47). Das entspricht der bisherigen Praxis der Planfeststellungsbehörden, das Verfahren büG ausschließlich als aktive Lärmschutzmaßnahme einzusetzen. Auch in der den Beteiligten bekannten Verfügung des Einsenbahn-Bundesamtes vom 16. März 1998, die den Nachweis der lärmmindernden Wirkung des Verfahrens büG als erbracht ansieht und die die Beklagte zur Rechtfertigung ihrer nunmehr erstmals veränderten Praxis heranzieht, wird dieses Verfahren ausdrücklich als Maßnahme des aktiven Schallschutzes bezeichnet, für deren Einsatzentscheidung das Einsenbahn-Bundesamt im Übrigen nicht anders als bei Lärmschutzwänden die Regelung des § 41 Abs. 2 BImSchG in Anspruch nehmen will. Die Einordnung des Verfahrens büG als Lärmschutzmaßnahme steht nicht in Widerspruch zu den Regelungen der 16. BImSchV. Zu Unrecht meint die Beigeladene, aus Tabelle C der Anlage 2 der 16. BImSchV ergebe sich, dass das Verfahren büG als Fahrbahnart ausgestaltet und mithin der baulichen Anlage zuzurechnen sei. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Berücksichtigung eines lärmwirksamen Umstandes bei der Berechnung des Beurteilungspegels noch nichts über seine Einordnung in das Regelungssystem der 16. BImSchV besagt, weil sowohl die Tatbestandsseite (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV) als auch die Rechtsfolgeseite (§ 2 der 16. BImSchV) auf den „Beurteilungspegel“ Bezug nimmt, in dessen Berechnung etwa auch die Lärmschutzwand eingeht (Summand D_B). Die Einordnung muss daher wertend anhand des dargelegten – inhaltlichen – Kriteriums der objektiven Funktion als Lärmschutzmaßnahme erfolgen. Der Qualifizierung des Verfahrens büG als Lärmschutzmaßnahme widerspricht Tabelle C nicht, weil sie dieses Verfahren – anders als die zuvor anwendbare Regelung der Schall 03 – gerade nicht als Fahrbahnart, sondern als „besondere Vorkehrung“ zur Lärmminderung bezeichnet, deren Effekt zusätzlich zum Korrekturfaktor D_Fb berücksichtigt werden kann. Sie stellt somit lediglich klar, dass die Lärmbewertung der einzelnen Fahrbahnarten die Berücksichtigung insbesondere des Verfahrens büG und seines Lärmminderungseffektes nicht ausschließt, ohne dieses Verfahren deswegen als Bestandteil der baulichen Anlage zu behandeln. Ob der Verordnungsgeber angesichts der gesetzlichen Ermächtigung (vgl. § 43 BImSchG) dennoch einen Spielraum gehabt hätte, das Verfahren büG als eine weitere Fahrbahnart einzustufen, kann dahinstehen. Denn entgegen der Ansicht der Beigeladenen lässt die 16. BImSchV eine dahin gehende Entscheidung des Verordnungsgebers nicht erkennen.

Die mithin fehlerhafte Einordnung des Verfahrens büG in das Regelungssystem des § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV ist nicht etwa deswegen unbeachtlich, weil der Planfeststellungsbeschluss einen Vorbehalt enthält, wonach die „nachgewiesenen Auswirkungen ... abschließend ... erst im Rahmen der für (den nächsten Planfeststellungs-)Abschnitt erforderlichen Entscheidung bewertet“ werden (S. 56). Es ist bereits nicht erkennbar, dass sich dieser Vorbehalt auf Lärmbeeinträchtigungen beziehen soll, weil die Plangenehmigung selbst im unmittelbar vorangehenden Text solche Auswirkungen im Gegensatz zu Erschütterungen gerade verneint. Im Übrigen ist ein Entscheidungsvorbehalt nur zulässig, wenn eine abschließende Entscheidung zum Zeitpunkt der Planfeststellung mangels Entscheidungsreife nicht möglich ist, aber hinreichend gewährleistet ist, dass ich im Wege der Planergänzung der Konflikt entschärfen und ein Planungszustand schaffen lässt, der den gesetzlichen Anforderungen gerecht wird, und sich die Entscheidung oder die vorbehaltene Teilregelung nicht als untauglicher Planungstorso erweist (vgl. insbesondere BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 1995 – BVerwG 4 B 30.95 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16, S. 6 f. m.w.N.). Zur Nachbesserung von – wie hier – rechtlich unzulänglichen Planungsentscheidungen kommt der Entscheidungsvorbehalt dagegen von vornherein nicht in Betracht.“

Die mit diesen Ausführungen vom Bundesverwaltungsgericht verworfene Rechtspraxis des Eisenbahn-Bundesamtes sollte ständige Anwendung finden. Ihr ist mit diesem Urteil ein Riegel vorgeschoben. Ob sie an anderer Stelle in der Bundesrepublik bereits Anwendung gefunden hat, ist mir allerdings nicht bekannt. Hier wären ggf. die Ansprüche der Betroffenen auf Nachbesserung von Schallschutzmaßnahmen noch zu prüfen.

gez. Karsten Sommer, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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