Eisenbahn-Bundesamt
Außenstelle Hamburg/Schwerin
z.Hd. Frau Pätzold
Hachmannplatz 16
20099 Hamburg

Besonders überwachtes Gleis an der Bahnstrecke Kiel-Hamburg

Ihr Bescheid vom 05.03.2002 zum Geschäftszeichen 57101

Unser Zeichen: 01-196

Sehr geehrte Damen und Herren,

sehr geehrte Frau Pätzold,

in oben genannter Angelegenheit hatte ich mit Schreiben vom 20.03.2002 Widerspruch eingelegt, den ich wie folgt begründe:

1.

Das Eisenbahn-Bundesamt – Außenstelle Hamburg hat mit Datum vom 21.10.1994 einen Planfeststellungsbeschluss für die Elektrifizierung der Strecke der Deutschen Bahn AG von Hamburg-Altona nach Kiel, Planfeststellungsabschnitt 1 im Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg erlassen. Auf S. 4 unten und Seite 5 oben dieses Planfeststellungsbeschlusses heißt es u.a.:

„Gleichwohl erklärt sich die DB AG bereit, das Verfahren „Besonders überwachtes Gleis“ vorzusehen, d.h. dass eine besondere, regelmäßige Überwachung der Gleise hinsichtlich Riffelbildung und deren Beseitigung durchgeführt wird. Dadurch ergibt sich eine Abnahme des Beurteilungspegels von 3 dB(A) am Tage und in der Nacht (entsprechend FN zu Tabelle C, Anlage 2 der 16. BImSchV).“

Diese Formulierung wird ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses Inhalt des planfestgestellten Erläuterungsberichts. Unter B.6.3 „Interessengemeinschaft Fangdieckstraße“ auf S. 17 des Planfeststellungsbeschlusses wird dann unter der Überschrift „Stellungnahme/Entschei­dung der Planfeststellungsbehörde“ u.a. ausgeführt:

„Durch das Angebot der DB AG, die Schallimmissionen beim „Besonders überwachten Gleis“ um 3 dB(A) zu mindern, wird über das Notwendige hinaus eine Verringerung der Immissionswerte erreicht. Die DB AG wird aufgefordert, der Planfeststellungsbehörde ein Konzept der Effizienzkontrolle bis zur Inbetriebnahme der Oberleitung vorzulegen.“

Dem liegt die ebenfalls auf Seite 17 des Planfeststellungsbeschlusses wie folg wiedergegebene Zusage der DB AG zugrunde:

„Die von der DB AG vorgesehene Maßnahme „Besonders überwachtes Gleis“ ist nicht vorrangig eine Lärmschutzmaßnahme. Die angestrebte besondere Qualität des Gleises hat allerdings eine Lärmminderung zu Folge. Über die Häufigkeit des Schienenschleifens kann zur Zeit keine Aussage gemacht werden; dazu fehlen Erfahrungswerte. Sie wird örtlich sehr verschieden sein. Die DB AG ist aber der Auffassung dass für eine generelle, dauernde Lärmminderung ein kurzzeitiger Arbeitslärm in Kauf genommen werden kann.“

Aus der Niederschrift über den Erörterungstermin am 27. Januar 1994 zu diesem Planfeststellungsverfahren, dort auf S. 5, ergibt sich, dass sich die Deutsche Bahn AG auch im Erörterungstermin ausdrücklich gegenüber den Einwenderinnen und Einwendern bereiterklärt hat, ein „Besonders überwachtes Gleis“ anzuordnen mit der Folge, dass eine Lärmminderung um 3 dB(A) erreicht werde.

Der Planfeststellungsbeschluss befasst sich im Übrigen hinsichtlich der Schallimmissionen zu A 3. auf Seite 6 f. sowie B 2. auf Seite 9 mit der Frage, ob Lärmvorsorgemaßnahmen nach § 41 BImSchG und der 16. BImSchV vorzusehen sind und lehnt solche Maßnahmen ab. Mit der von der DB AG vorgesehenen Maßnahme „Besonderes überwachtes Gleis“ und ihrem Verhältnis zu den abgelehnten Lärmvorsorgemaßnahmen beschäftigt sich der Planfeststellungsbeschluss im Übrigen nicht ausdrücklich.

2.

Die Bürgerinitiative Lärmschutz, in erster Linie bestehend aus Anwohnerinnen und Anwohnern der Fangdieckstraße in Hamburg, führte im Vornherein dieses Antrags und Widerspruchsverfahrens Schriftwechsel mit dem Eisenbahnbundesamt. In einem Schreiben vom 07.04.1998 zum Aktenzeichen 1010/Pätzold teilte die Außenstelle Hamburg des Eisenbahn Bundesamtes der Bürgerinitiative unter anderem mit, dass die Deutsche Bahn AG mit dem in der Anlage beigefügten Schreiben aufgefordert wurde, unverzüglich mit dem Schallmesswagen Schallmessungen durchzuführen. Sollte die Schallmessfahrt ergeben, dass die Schallpegelreduktion von 3 dB(A) nicht eingehalten wird, „werden Schleifarbeiten durchgeführt“. In dem Schreiben gleichen Datums des Eisenbahnbundesamtes an die DB AG weist das EBA auf die Verfügung vom 16.03.1998 zur Anerkennung des Pegelabschlages für das „Besonders überwachte Gleis“ hin. Danach ist Voraussetzung der Anerkennung, dass im Abstand von sechs Monaten mit dem Schallmesswagen Schallmessungen durchgeführt werden, um den Zustand der Schienenlauffläche auf Riffelbildung zu prüfen und nachzuweisen, dass die Schallpegelreduktion in Höhe von 3 dB(A) im Mittel eingehalten wird.

„Die Durchführungen der Messungen sind durch Messprotokolle oder sonstige Berichte zu dokumentieren und der Außenstelle Hamburg unaufgefordert vorzulegen.“

Es heißt dann weiter in diesem Schreiben:

„Entsprechend der u.a. Verfügung fordere ich Sie hiermit auf, unverzüglich eine Messfahrt durchzuführen und mich über das Ergebnis zu informieren.“

In einem Schreiben vom 29.08.2001 teilt dann jedoch der Präsident des EBA zum Geschäftszeichen PR.2311 Pap 00-10002/2001 mit, dass es sich bei der Zusage der DB AG, das Verfahren „Besonders überwachtes Gleis“ vorzusehen, um eine freiwillige Maßnahme der DB AG handele. „Für die Zusage der DB AG, das Gleis regelmäßig zu überwachen und ggf. zu schleifen sowie die Vorlage der Messprotokolle gibt es keine gesetzliche Verpflichtung. Folglich mangelt es dem EBA an einer Rechtsgrundlage, um den Vollzug des BüG überwachen und durchsetzen zu können.“

Der im Namen eines Mitgliedes der Bürgerinitiative mit Schreiben vom 18.02.2002 gestellte Antrag, der Deutschen Bahn AG aufzugeben, für die Strecke Hamburg-Altona nach Kiel, Planfeststellungsabschnitt 1, km 6,600 bis 9,315 im Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg das Überwachungs- und das Schleifverfahren entsprechend den Ausführungen zu 3. (Nebenbestimmungen) des Rundschreibens „Verfügung zum Lärmschutz an Schienen“ des Eisenbahn-Bundesamtes vom 16.03.1998 aufzugeben, wurde dann mit Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes, Außenstelle Hamburg-Schwerin vom 05.03.2002 abgelehnt. Zur Begründung wird ausgeführt, die Zusage der Deutschen Bahn AG zur Anwendung des Verfahrens „Besonders überwachtes Gleis“ sei lediglich nachrichtlich in den Erläuterungsbericht zum Planfeststellungsbeschluss aufgenommen worden und gehöre nicht zum feststellenden Teil des Beschlusses. Aus der Tatsache, dass das Verfahren im Erläuterungsbericht Erwähnung findet, sei nicht zwingend die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die privatrechtlich gegebene Zusage der Bahn AG Rechtskraft erhalte.

3.

Die Ablehnung des Antrages ist rechtswidrig und verletzt den Antragsteller und Widerspruchsführer in seinen Rechten. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens kann die Entscheidung – über den reinen Aufhebungsanspruch des Antragstellers hinaus – auch aus Zweckmäßigkeitserwägungen heraus aufgehoben oder nachgebessert werden.

Für eine Aufhebung der Entscheidung und ein Einschreiten gegenüber der Deutschen Bahn AG zur Sicherung der Einhaltung der Zusage sprechen bereits Zweckmäßigkeitserwägungen: Das Eisenbahn-Bundesamt hat, wie bereits zu 2. dargestellt, bereits mit Schreiben vom 07.04.1998 die Deutsche Bahn AG auf die in der Verfügung des Eisenbahnbundeamtes vom 16.03.1998 festgelegten Kriterien für das „Besonders überwachte Gleis“ verpflichtet. Das Scheiben vom 07.04.1998 an die Deutsche Bahn AG enthält zwingend formulierte Aufforderungen, die rechtlich als selbstständige Anordnung im Rahmen der Aufsichtstätigkeit des Eisenbahnbundesamtes verstanden werden müssen.

Unabhängig davon, ob und in welcher Weise die Zusage der Deutschen Bahn AG gegenüber den Anwohnerinnen und Anwohnern der Strecke zur Durchführung des Verfahrens „Besonderes überwachtes Gleis“ Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses vom 21.10.1994 geworden ist, hat das Eisenbahnbundesamt jedenfalls im Rahmen seiner allgemeinen Aufsichtstätigkeit über die Deutsche Bahn AG auch das gesetz- und rechtmäßige Verhalten der Deutschen Bahn AG in eisenbahnrechtlicher Hinsicht sicherzustellen, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahre 1994 klargestellt hat (vgl. BVerwG vom 13.10.1994 – 7 Vr 10/94 – ).

Darüber hinaus ist das Eisenbahn-Bundesamt jedoch auch verpflichtet, entsprechende Anordnungen gegenüber der Deutschen Bahn AG in Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses vom 21.10.1994 zu erlassen, da die Zusage der Deutschen Bahn AG im Planfeststellungsverfahren zum Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses geworden ist.

4.

Es ist allgemein anerkannt, daß Zusagen des Vorhabenträgers in Planfeststellungsverfahren sowie in nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten geeignet sein können, den jeweiligen Konflikt beizulegen und unter bestimmten Voraussetzungen zum Gegenstand der (behördlichen oder gerichtlichen) Entscheidung werden können.

Voraussetzung ist zunächst, dass eine gewisse Verbindlichkeit der Zusage überhaupt gewollt ist und nicht lediglich eine Maßnahme unverbindlich „in Aussicht gestellt“ wird (vgl. VGH Mannheim vom 07.08.1992 – 5 S 2378/91 – ). Die Verbindlichkeit muss sich aus der Art und Weise und ggf. dem Wortlaut der Zusage und seiner Verankerung in den Planfeststellungsunterlagen, Protokollen etc. ergeben.

Die Rechtsprechung unterscheidet hinsichtlich der Verbindlichkeit von Zusagen und des Zusammenhanges mit der jeweiligen fachplanungsrechtlichen Entscheidung sowie ihrer Durchsetzbarkeit zwischen rechtlich selbstständigen Zusagen, durch Planfeststellungsbeschluss bestätigten Zusagen und durch Auflagen im Planfeststellungsbeschluss zum Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses selbst gemachten Zusagen.

Danach kann der Vorhabenträger im Verfahren rechtlich selbstständige Zusagen machen, die nicht unbedingt zum Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses werden müssen und unabhängig vom Planfeststellungsbeschluss rechtlich durchgesetzt werden können (vgl. BVerwG vom 22.06.1993 – 4 B 45/93 – ; VGH Mannheim vom 14.12.1992 – 8 S 1741/92 –).

Solche rechtlich selbstständigen aber auch unselbstständige Zusagen, die lediglich im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluss oder einzelnen Regelungen dort Geltung beanspruchen sollen, können jedoch auch durch den Planfeststellungsbeschluss bestätigt werden (vgl. VGH Mannheim vom 26.02.1991 – 5 S 1270/90 –).

Rechtlich selbstständige oder rechtlich unselbstständige Zusagen können darüber hinaus durch Auflagen im Planfeststellungsbeschluss ausdrücklich zum Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses gemacht werden. Sie sind dann Gegenstand des feststellenden Teiles des Planfeststellungsbeschlusses.

Aus meiner – allerdings sehr lückenhaften – Kenntnis der Planfeststellungspraxis des Eisenbahn-Bundesamtes und Durchsicht der Rechtsprechung, drängt sich als Regelfall derjenige auf, in dem die Planfeststellungsbehörde von Zusagen der Deutschen Bahn AG bei der Abfassung des Planfeststellungsbeschlusses ausgeht. Zusagen der Deutschen Bahn AG – etwa über die Dauer von Bauarbeiten – bilden dann Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses in der Weise, dass im Planfeststellungsbeschluss aufgrund der Zusagen davon ausgegangen wird, dass die Bauarbeiten bereits in Folge der zugesagten relativ geringen Dauer keine unzumutbaren Belästigungen mit sich bringen. Solche Zusagen werden nach der Rechtsprechung – und wohl regelmäßig auch nach der Auffassung der Planfeststellungsbehörde im jeweiligen Einzelfall – Bestandteil des Planfeststellungsbeschlusses mit der Folge, daß Verstöße gegen diese Zusagen nicht vom Planfeststellungsbeschluss gedeckt sind (vgl. BVerwG vom 05.03.1997 – 11 A 25/95 – sowie vom 29.11.1995 – 11 Vr 15/95 –.). Hält die Deutsche Bahn AG in solchen Fällen ihre Zusagen nicht ein, ist ihr Handeln nicht mehr vom Planfeststellungsbeschluss gedeckt.

Für die aufsichtsrechtliche Tätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes führt dies dazu, dass es im Rahmen seiner Zuständigkeit für den Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses tätig werden kann. Die Frage, ob das Eisenbahn-Bundesamt in solchen Fällen – wie insgesamt – zur Sicherstellung recht- und gesetzmäßigen Verhaltens der Deutschen Bahn AG im eisenbahnrechtlichen Bereich tätig werden darf, stellt sich jedoch nicht, wie das BVerwG bereits 1994 festgestellt hat. Das Eisenbahn-Bundesamt ist im Rahmen seiner allgemeinen Aufsichtstätigkeit gerade auch zur Sicherstellung rechtmäßigen Verhaltens der Deutschen Bahn AG im eisenbahnrechtlichen Bereich zuständig (BVerwG vom 13.10.1994 – 7 Vr 10/94 –).

5.

Unter Zugrundelegen der vorstehend geäußerten Gedanken zur Rechtsprechung und Planfeststellungspraxis des Eisenbahn-Bundesamtes ist im vorliegenden Fall folgendes zu erwägen:

Der Planfeststellungsbeschluss vom 21.10.1994 geht nach seinem Wortlaut eindeutig davon aus, dass Lärmvorsorgemaßnahmen nicht erforderlich sind. Dennoch erwähnt er an mehreren Stellen des nur 19 Seiten kurzen Textes die Zusage der Deutschen Bahn AG, das Verfahren „Besonders überwachtes Gleis“ vorzusehen und hebt diese damit besonders hervor. Er behandelt sie nach den Ausführungen zu A 3. und B 2. nicht als Maßnahme der Lärmvorsorge, sondern als „einfache“ Zusage der Deutschen Bahn AG im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens, die nicht in die herkömmlichen Kategorien Lärmvorsorge und Lärmsanierung eingeordnet wird. Durch die Formulierung auf Seite 17 des Planfeststellungsbeschlusses:

„Durch das Angebot der Deutschen Bahn AG, die Schallimmissionen beim „Besonders überwachten Gleis“ um 3 dB(A) zu mindern, wird über das Notwendige hinaus eine Verringerung der Immissionswerte erreicht. Die Deutsche Bahn AG wird aufgefordert der Planfeststellungsbehörde ein Konzept der Effizienzgrundkontrolle bis hin zur Inbetriebnahme der Überleistung vorzulegen“.

Wird jedoch deutlich, dass das Eisenbahn-Bundesamt die Zusage der Deutschen Bahn AG zur Grundlage seiner Abwägungsentscheidung machen wollte und im Rahmen der Vollzugskontrolle des Planfeststellungsbeschlusses Maßnahmen zu Sicherstellung dieser Maßnahme und der dauerhaften Lärmminderung durch diese Maßnahme treffen wollte. Wenn die Planfeststellungsbehörde im Planfeststellungsbeschluss ausdrücklich die Vorlage eines „Konzeptes der Effizienzkontrolle“ für die Maßnahme fordert, kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass die Planfeststellungsbehörde die Maßnahme als rein freiwillige Maßnahme der Deutschen Bahn AG betrachten wollte, die in die Erwägungen zum Planfeststellungsbeschluss keinerlei Eingang finden sollte. Vielmehr hat sie damit ausdrücklich die Maßnahme zum Gegenstand ihrer Erwägungen und der Überlegungen zur Konfliktbewältigung im Planfeststellungsabschnitt gemacht. Die Formulierung „aufgefordert“ deutet sogar darauf hin, dass das Eisenbahn-Bundesamt hier – allerdings an ungewöhnlicher Stelle des Planfeststellungsbeschlusses – eine Auflage formulieren wollte.

Es wird kaum abschließend im Nachhinein festzustellen sein, was sich der Bearbeiter/die Bearbeiterin beim Eisenbahn-Bundesamt bei der Abfassung der soeben zitierten Formulierung wohl gedacht haben mag und ob er/sie hier an ungewöhnlicher Stelle des Planfeststellungsbeschlusses eine Auflage formulieren wollte. Nach der zu 4. angeführten Rechtsprechung zu Zusagen im Planfeststellungsverfahren kann es jedoch hierauf nicht ankommen. Entscheidend ist nicht, ob Zusagen in irgendeiner Weise Bestandteil des feststellenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses geworden sind. Entscheidend ist vielmehr lediglich, dass solche Zusagen im Laufe des Planfeststellungsverfahrens gemacht wurden und von der Planfeststellungsbehörde in irgendeiner Weise zur Grundlage ihrer Entscheidung im Planfeststellungsverfahren gemacht wurden. Dies kann durch die mehrfache Erwähnung der Zusagen in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgen. In der Praxis scheint die Umsetzung von Zusagen in Auflagen zum Planfeststellungsbeschluss sogar eher die Ausnahme, die reine Erwähnung der Zusagen als Grundlage für die Planfeststellungsentscheidung die Regel zu sein.

Im Ergebnis geht damit das Eisanbahn-Bundsamt fehl in der Annahme, es sei schon nicht befugt, jedenfalls aber nicht verpflichtet, die Zusage der Deutschen Bahn AG gegenüber den Anwohnerinnen und Anwohnern der Bahnstrecke sicherzustellen.

Dem Widerspruch ist daher stattzugeben.

  Mit freundlichen Grüßen

Karsten Sommer

Rechtsanwalt