| Bundesvereinigung
gegen Schienenlärm e.V.
Lärmschutz und Recht |
Ziffern: s. Anhang - Die Textstellen sind dem Artikel "Lärmschutz bei der Planung von Verkehrsvorhaben" entnommen.
Der
gesetzlich geforderte Lärmschutz ist so effektiv, wie es die untergesetzlichen
Lärmgrenzwerte sind. Insoweit ist der seit einem Jahrzehnt praktizierte
Standard der 16. BImSchV weithin als vom Verordnungsermessen des
Verordnungsgebers gedeckt und damit als rechtmäßig anerkannt, aber dennoch
nicht unproblematisch. Das gilt namentlich vor dem Hintergrund, dass sowohl
Stimmen der Regierungspolitik wie auch das fünfte Umweltaktionsprogramme der
Europäischen Kommission von 1993 als ein lärmpolitisches Ziel formuliert
haben, dass gemeinschaftsweit nachts ein Dauerschallpegel außen von 65 dB(A)
nirgends mehr überschritten werden soll; demgegenüber wirkt das deutsche Lärmschutzrecht
nur recht selektiv. Das gilt erst recht für die Ziele der Sachverständigenrates
für Umweltfragen: Er strebt mittelfristig 62 dB(A) und langfristig gar 55 dB(A)
als Qualitätsziel für alle Gebiete an.
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Auch
wenn es nicht im Zentrum der Planung von Verkehrsvorhaben steht - als größtes
Defizite des Verkehrslärmschutzes im geltenden Recht ist das Fehlen eines
Rechts der Lärmsanierung zu nennen[114].
Die Rechtsordnung betrachtet das Wachstum des Verkehrsaufkommens auf
bestehenden, früher einmal rechtmäßig geplanten Straßen- und Schienenwegen
als irrelevant. § 41 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV normieren
Vorsorgewerte für neue oder wesentlich veränderte Verkehrswege, keine
Sanierungswerte für bestehende Verkehrswege. Sie gibt weder - anders als ihm
Anlagenrecht - eine Möglichkeit zum Erlass nachträglicher Anordnungen, noch
die Möglichkeit eines ergänzenden Planfeststellungsbeschlusses wegen
gewachsenen Verkehrsaufkommens[115];
allenfalls Verkehrsbeschränkungen nach § 45 StVO könnten hier helfen,
doch bedarf dessen breitenwirksamer Einsatz einer sehr voraussetzungsvollen
Handhabung[116]. Eine Lärmsanierung
lediglich der Eisenbahnstrecken, die in ihrer Nachbarschaft auf Grund des ständig
gewachsenen Verkehrsaufkommens zu nächtlichen Lärmemissionen von mehr als 60
dB(A) führen und damit signifikant gesundheitsgefährdend sind und deshalb
schon wegen der Schutzpflicht aus Art. 2 II GG eine Lärmsanierung
Gebieten, würde nach den verschiedenen Schätzungen fünf bis 13 Milliarden DM
kosten - daran ist bislang jede rechtlich verbindliche Änderung des Rechts
gescheitert; erstmals wurden für freiwillige Sanierungen durch die Deutsche
Bahn in den Bundeshaushalten 1999 und 2000 jeweils 100 Millionen DM für diesen
Zweck bereitgestellt[117]
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Soweit eine bestimmte Trassenführung oder Standortentscheidung als unvermeidlich geboten zu erachten ist, hat die Planung des Verkehrsvorhabens durch sog. aktiven Schallschutz dafür zu sorgen, dass die von dem Verkehrsvorhaben ausgehenden Lärmbeeinträchtigungen in der Nachbarschaft bestimmte Immissionsgrenzwerte nicht überschreiten. Insoweit ist zwischen dem Straßen- und Schienenverkehrswegen einerseits (a, b) und der Flughafenplanung andererseits (c) zu differenzieren.
a) Straßen- und Schienenverkehrslärm
Für Straßen- und Schienenverkehrslärm gibt § 74 II 2 VwVfG verfahrensrechtlich den Planfeststellungsbehörden bzw. den Plangenehmigungsbehörden die Befugnis, dem jeweiligen Träger des Verkehrsvorhabens die erforderlichen Vorkehrungen zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer aufzuerlegen[32]; darunter sind auch Lärmbeeinträchtigungen durch Verkehrsvorhaben wie Straßen, Eisenbahnen, Magnetschwebebahnen und Straßenbahnen zu verstehen[33]. Für Straßen von nur örtlicher Bedeutung erfolgt die Behandlung des Verkehrslärms im Rahmen des Verfahrens der bauplanerischen Abwägung[34] nach Maßgabe bauplanungsrechtlicher Festsetzungsmöglichkeiten[35]. Materiellrechtlich gilt für diese Verkehrsarten das Rechtsregime der §§ 41, 43 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV, die insoweit § 74 II 2 VwVfG als materiellrechtlichen Maßstab ausschließen[36].
Der aktive Schallschutz nach § 41 BImSchG i.V.m. den Grenzwerten des § 2 I der 16. BImSchV garantiert praktisch, dass in der straßenverkehrslärmbelasteten Nachbarschaft von Neu- oder Ausbaustraßen ein äquivalenter Dauerschallpegel von tagsüber 40 dB(A) in Innenwohnräumen und nachts von 30 dB(A) in Schlafräumen eingehalten werden kann, damit auch ungestörte Kommunikation tagsüber bzw. ungestörter Schlaf nachts möglich ist; diese Tag‑/Nachtwerte entsprechen auch den Anforderungen einer langjährigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts[37]. Die Grenzwerte der 16. BImSchV enthalten allerdings, gestaffelt nach der Schutzwürdigkeit von Gebieten, Außenpegelgrenzwerte, von deren Einhaltung auf entsprechende Innenpegel geschlossen werden kann.
Wie beim Straßenbau gilt auch für den Bau der Schienenwege das Programm der §§ 41 ff. BImSchG, das grundsätzlich in derselben Weise angewendet wird[38]. Allerdings gibt es einige Besonderheiten des Schienenverkehrslärms, auf die ich im Rahmen der Erörterung ausgewählter Einzelprobleme eingehen möchte. Soweit § 41 BImSchG gänzlich unanwendbar ist[39], ist als materiellrechtlicher Maßstab § 74 II 2 VwVfG einschlägig; insoweit bleibt es für die Bestimmung der Erheblichkeitsschwelle für die Zumutbarkeit von Lärmbeeinträchtigungen bei der Einzelfalljudikatur aus der Zeit vor Inkrafttreten der 16. BImSchV bleiben[40].
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Erweisen sich aktive Schallschutzmaßnahmen als technisch ungeeignet (§ 41 I BImSchG) oder als finanziell unverhältnismäßig aufwendig (§ 41 II BImSchG), dann darf die Planungsbehörde auf passive Schallschutzmaßnahmen ausweichen, das heißt konkret auf Schallschutzfenster oder sonstige Schallschutzmaßnahmen (vgl. § 2 der 24. BImSchV). § 42 BImSchG gibt den Betroffenen einen Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld für Schallschutzmaßnahmen an Gebäuden, deren Art und Umfang seit 1997 durch die aufgrund von § 43 I Nr. 3 BImSchG erlassene 24. BImSchV verordnungsrechtlich konkretisiert wird. Sie enthält Innenpegelgrenzwerte für „schutzbedürftige Räume”, gestaffelt nach ihrer Schutzbedürftigkeit (von 27 dB[A] für Schlafräume bis 47 dB[A] für Großraumbüros oder Schalterräume). Passive Schallschutzmaßnahmen für den Außenwohnbereich (Balkone, Terrassen, Loggien, Freisitze) sehen § 42 BImSchG und die 24. BImSchV nicht vor; insoweit bleibt im Fachplanungsrecht § 42 II 2 BImSchG i.V.m. § 74 II 3 VwVfG anwendbar[47].
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Die 16. BImSchV arbeitet mit äquivalenten Dauerschallpegeln. Die herrschende Auffassung unter den Lärmsachverständigen hat diesen Maßstab als besonders geeignet und praktikabel anerkannt; ihm folgt auch das BVerwG[80]. Einzelgeräuschspitzen werden dabei rechnerisch gemittelt, selbst wenn sie nachts - möglicherweise mehrfach, man denke an einzelne Motorräder - die Aufweckschwelle überschreiten. Deshalb ist die Forderung etwa des Sachverständigenrates für Umweltfragen nach stärkerer Berücksichtigung von Maximalpegeln keineswegs unbegründet. Insbesondere ist in dieser Hinsicht die Gleichbehandlung von Straßenverkehrs- und Schienenverkehrslärm nicht zwingend: Was bei dem insoweit nur sehr schwierig steuerbaren Straßenverkehr aus praktischen Gründen hingenommen werden muß, gilt nicht zwingend in derselben Weise für den Eisenbahnverkehr, der sich vielleicht besser steuern läßt[81].
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§ 1 der 16. BImSchV unterscheidet zunächst zwischen Bau und wesentlicher Änderung. Zwar unterfallen beide Tatbestände der 16. BImSchV; ihre Abgrenzung ist aber dafür wichtig, ob der Lärmschutz nur anhand der durch den Betrieb der Neubaustrecke bewirkten Emissionen zu bemessen ist (so beim Neubau) oder ob möglicherweise das gesamte Lärmaufkommen einschließlich der bereits bestehende Strecke in Rechnung zu stellen ist (so bei wesentlichen Änderungen)[56]. Beim Neubau denkt man an einen Neubau an einer Stelle, an der bisher kein Verkehrsweg bestand[57]. Zweifelhaft ist das bei der Ergänzung einer bestehenden Trasse durch neue Gleise. Die Rechtsprechung hat hier im Falle von Schienenwegen teilweise auf die Verkehrsfunktion der neuen Gleise abgestellt[58]: Wenn die neuen Gleise lediglich der Kapazitätserweiterung einer vorhandenen Strecke dienen sollen, handele sich um eine Erweiterung im Sinne einer wesentlichen Änderung; ein Neubau liege vor, wenn die neuen Gleise eine eigene, neue Verkehrsfunktion erfüllten (z. B. S-Bahn-Strecke neben Fernbahnstrecke). Ob diese rechtliche Unterscheidung auch lärmschutzrechtlich vom Zweck der 16. BImSchV her plausibel ist, erscheint durchaus zweifelhaft. Näherliegend scheint es daher zu sein, vom Zweck des BImSchG her darauf abzustellen, ob der Einwirkungsbereich des von dem Neubau ausgehenden Lärms räumlich mehr als nur unwesentlich verändert wird, wenn also bestimmte Personen neu und erstmals mehr als nur unwesentlich betroffen werden[59]; dann handelt es sich um einen Neubau. Aber auch dabei bleiben Unschärfen.
Weiterhin ist zwischen der baulichen Erweiterung eines vorhandenen Verkehrsweges und, als zweiter Fall einer „wesentlichen Änderung”, dem „erheblichen baulichen Eingriff” zu unterscheiden (§ 1 II Nr. 1 und Nr. 2 der 16. BImSchV), weil auch insoweit die tatbestandlichen Anspruchsvoraussetzungen variieren. So soll eine Erweiterung vorlegen, wenn es sich um ein neues Gleis handelt, das verkehrswirksam ist, indem es durchgehend zusätzlichen Verkehr ermöglicht; ein neues Überholgleis sei lediglich ein erheblicher baulicher Eingriff.
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Zweifelhaft
ist auch die Privilegierung von Schienenverkehrslärm. Zwar arbeitet die 16.
BImSchV mit denselben Lärmgrenzwerten für Straßen- wie für Schienenverkehrslärm,
doch liegt der Berechnungsmethode des Lärms in der Anlage zu 16. BImSchV die
Annahme zugrunde, dass Schienenverkehrslärm erträglicher sei und die
betroffene Bevölkerung deshalb einen um fünf dB(A) höheren äquivalenten
Dauerschallpegel dulden muß (sog. Schienenbonus). Diese Annahme hat die
Billigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefunden[82],
das den Stand der Lärmwirkungsforschung in Bezug genommen hat. Gleichwohl sind
diese Ergebnisse einer höheren sozialen Akzeptanz von Schienenverkehrslärm
erstens recht alt (Untersuchungen aus 1978-1986) und zweitens von der Lärmwirkungsforschung
wenig valide erklärt und insoweit durchaus zweifelhaft. Ohne eindeutige und
empirisch valide neue Ergebnisse der Lärmwirkungsforschung dürfte dieser
sogenannte Schienenbonus aber letztlich nicht als willkürlich zu qualifizieren
und damit noch immer - jedenfalls diesseits der Schwelle zur Gesundheitsgefährdung
- auch verfassungsrechtlich einwandfrei sein.
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Fraglich
war, ob die Wiedereröffnung von ganz oder teilweise durch die deutsche
Reichsbahn stillgelegten Eisenbahnstrecken als Folge der Wiedervereinigung einen
Neubau oder eine wesentliche Änderung im Sinne der 16. BImSchV darstellte mit
der Folge, dass auch das Lärmschutzregime der 16. BImSchV Anwendung finden
musste. Das BVerwG hat für den Fall der Wiedereröffnung des stillgelegten
Gleises eine wesentliche Änderung nur dann angenommen, wenn dieses Gleis zuvor
von der DDR rechtlich durch eindeutigen Hoheitsaktes entwidmet oder die ursprüngliche
Widmung funktionslos geworden war[69];
weil das unter den Bedingungen des Rechts der DDR regelmäßig nicht der Fall
war, konnte § 41 BImSchG bzw. die 16. BImSchV für die neuen
Ost-West-Strecken keine Anwendung finden. Allerdings ist das BVerwG gleichsam
„kompensatorisch” davon ausgegangen, dass die zu erwartenden tatsächlichen
neuen Lärmbelastungen im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen
sind[70],
insoweit es keine tatsächliche, sondern eine plangegebene Vorbelastung gebe.
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Mit der “Summationsproblematik” verbindet sich eine (auch) dem Lärmschutzrecht allgemein und ebenso dem Verkehrslärmschutz im besonderen eigentümliche und strukturelle Diskrepanz von Lärmbelastungen und Lärmbekämpfung. Das Immissionsschutzrecht will allgemein vor Gesundheitsgefährdungen und erheblichen Belästigungen durch Immissionen an einem bestimmten Einwirkungsort schützen, unabhängig davon, von wie vielen verschiedenartigen Lärmquellen die Immissionslage geprägt wird. Nur eine solche summative Betrachtungsweise kann dem Schutzauftrag des BImSchG gerecht werden[71]. Das rechtliche Instrumentarium setzt aber isoliert jeweils bei den einzelnen Lärmarten und Lärmquellen und deren Emissionen an, die ganz unabhängig voneinander betrachtet und reduziert werden (sollen). Die 16. BImSchV etwa nimmt nur den jeweiligen Straßen- bzw. Schienenverkehrslärm in den Blick, nicht auch z. B. bestehende Flug- oder Gewerbelärmbelastungen, und selbst innerhalb des Anwendungsbereichs der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) beim Neubau oder bei der wesentlichen baulichen Änderung von Verkehrswegen wird nur der absehbar neu generierte Lärm des neuen bzw. erneuerten Verkehrsweges betrachtet, ohne Berücksichtigung des Lärms bereits vorhandener, anderer Verkehrswege.
Seit langem wird in der Wissenschaft für eine konsequent summative Betrachtungsweise plädiert, weil allein sie dem BImSchG und dessen akzeptorbezogener, an der Immissionslage orientierter Sichtweise gerecht werde. Die neue TA Lärm 1998 ist diesem Ansatz für den Lärm von gewerblichen und industriellen Anlagen ein erhebliches Stück, wenn auch wohl noch nicht ausreichend entgegengekommen[72]. Im Bereich des Verkehrslärmschutzes hat der Verordnungsgeber bislang davon Abstand genommen, den akzeptorbezogenen Ansatz konsequent umzusetzen, obwohl dieses grundsätzlich dem Ansatz des Gesetzes entspricht.
Das BVerwG hat den Vorschlag einer gesetzeskonformen Auslegung der 16. BImSchV[73] ausdrücklich zurückgewiesen mit dem zentralen Argument, der für Verkehrswege spezielle § 41 BImSchG (vgl. auch § 2 I Nr. 4 BImSchG) schließe zwar eine summative Betrachtung nicht aus, gebiete sie aber auch nicht. Der Wortlaut des § 41 I BImSchG (“durch diese”) und die systematische Überlegung der fehlenden Berücksichtigung in den Berechnungsverfahren der Anlage 1 der 16. BImSchV und historisch eine fehlende ausdrückliche Begründung des Verordnungsgebers in einer solch wichtigen Frage sprächen gegen eine solche Auslegung der 16. BImSchV[74]; nur für den Fall einer lärmbedingten Gesundheitsgefährdung gebiete Art. 2 II 1 GG eine verfassungskonforme Auslegung im Sinne einer summative Betrachtung[75]. Gegen diese Ansicht, die ebenso wie für Straßenverkehrslärm auch für die Summation der Lärmeinwirkungen von zwei Bahnlinien gilt[76], spricht allerdings vom Wortlaut her, dass der Begriff „schädliche Umwelteinwirkungen“ in § 3 I und in § 41 I BImSchG auf dieselbe akzeptorbezogene Weise gebraucht werden dürfte; systematisch ist der für das BImSchG im übrigen konstitutive summative Ansatz von grundsätzlicher konzeptioneller Bedeutung für das ganze Gesetz und eine Abweichung davon in den §§ 41 ff. BImSchG systematisch inkonsistent und insoweit auch nicht vom Wortlaut des § 2 I Nr. 4 BImSchG zwingend geboten; funktional-teleologisch (vollzugspraktisch) läßt sich eine vom BVerwG als rechtlich bedeutsam anerkannte Überschreitung der summierten Immissionslage an der Schwelle zur Gesundheitsgefährdung überhaupt nur erkennen, wenn die planende Behörde von vornherein konzeptionell einer summativen Betrachtung folgt[77]. Es bleibt deshalb eine Herausforderung nicht nur für das Recht der Anlagengenehmigungen (TA Lärm 1998), sondern auch für das Recht der Verkehrswegeplanung, das Immissionsschutzrecht mittelfristig schrittweise, aber kontinuierlich auf die konsequent akzeptororientierte Sichtweise umzustellen[78].
Einstweilen wird man diese Rechtsprechung des BVerwG hinnehmen müssen. Sie kann aber dann nicht gelten, wenn zwei Vorhaben neu geplant werden, denn schon die Erweiterung eines Schienenwegen nur um ein Gleis führt zu einer wesentlichen Änderung, bei der das gesamte Lärmaufkommen planerisch zu bewältigen ist; dann kann es bei zwei neuen parallel geplanten Gleisen erst recht nicht anders sein[79].
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Eine noch ergiebigere Streitquelle ist die Bestimmung der Wesentlichkeit von wesentlichen Änderungen im Sinne von § 1 II der 16. BImSchV[60]. Eine bauliche „Änderung“ des Verkehrsweges muß sich auf dessen vorausgesetzte und planerisch gewollte Leistungsfähigkeit im Sinne einer vermehrten Aufnahme von Verkehr beziehen[61]. Nicht durch Maßnahmen des Baulastträgers baulich veranlaßte oder ausgelöste Veränderungen der Verkehrsfunktion, etwa auch Maßnahmen der Verkehrsregelung oder die schleichende Steigerung des Verkehrslärms durch die Zunahme des Verkehrs, sind nur eine Frage der Lärmsanierung[62]. Auch die Errichtung einer für den Betroffenen lärmerhöhenden Schallschutzwand ist deshalb keine Änderung im Sinne von § 1 II der 16. BImSchV[63].
Die
Wesentlichkeit einer Änderung scheint
in § 1 II der 16. BImSchV genau definiert zu sein, doch stellt die
Praxis vor nähere Bestimmungsprobleme. Erheblich ist ein baulicher Eingriff
zwar grundsätzlich dann, wenn in die Substanz des Verkehrsweges eingegriffen
wird[64];
ein Substanzeingriff soll dem OVG Nordrhein-Westfalen zufolge aber dann nicht
wesentlich sein, wenn er ungeachtet seines erheblichen baulichen Umfanges eine
bloße Erhaltungs- oder Unterhaltungsmaßnahme ist: Dominiert bei einem
wertenden Vergleich – einerseits der durch die Baumaßnahme bewirkten Änderung
der Immissionssituation, andererseits mit ihrem Charakter als Unterhaltungsmaßnahme
zur Aufrechterhaltung oder Änderung der Betriebsabläufe - der Charakter als
Unterhaltungsmaßnahme, so soll keine wesentliche Änderung vorliegen[65];
anders ist es nur dann, wenn Funktion und Gestaltung der vorhandenen Anlagen
wesentlich geändert werden. Diese wertende Betrachtung ermöglicht ist, selbst
umfangreiche bauliche Eingriffe vom Anwendungsbereich der 16. BImSchV
auszuschließen[66], obwohl der
Verordnungsgeber lediglich kleinere baulicher Eingriffe vom Geltungsbereich der
16. BImSchV ausschließen wollte. Ich vermag den Sinn eine restriktiven
Interpretation der 16. BImSchV nicht recht einzusehen: Gerade bei neuen Baumaßnahmen
soll der Lärmschutz beginnen und langsam zu einer allgemeinen Verbesserung der
Lärmimmissionslage führen. Im Zweifel ist daher eher eine wesentliche Änderung
zu bejahen, und zwar stets dann, wenn die Änderung zu einer - möglicherweise
auch nur vorübergehenden[67]
- Erhöhung des Verkehrsaufkommens und damit auch des Verkehrslärms führen
kann[68].
Urteile; Kommentare
"Planfeststellung Bahnausbau
im Bereich Dachau- Karlsfeld"
Urteil vom 11. 02. 2003;
Bundesverwaltungsgericht 9 B 50.02; VGH 22A 0.140018 (vormals
20A 0.140018)
"Planfeststellung Bahnausbau
im Bereich Dachau- Karlsfeld"
Urteil vom 12.04. 2002; Bayr. VGH,
AZ. 20 A 01. 40016 u. a.
Anlieger
der Stettiner Bahn in Berlin erringen Sieg
Urteil
vom 14. 11. 2001; Az: BVerwG 11 A 31.00, Karsten
Sommer
Das „besonders überwachte Gleis“ darf nur als
Urteil vom 14.
11. 2001, Az. BVerwG 11 A
31.00; Karsten
Sommer